农村土地制度改革有3条不能突破的底线

三条底线不能突破：一是土地所有权不能改变，即归农民集体所有；二是土地用途不能改变，农业用地必须用于农业；第三，无论如何改变，都不能损害农民的基本权益。

误读一个：

农村土地可以进入市场。

文件解释：

不是所有的土地都能进入市场，只有符合规划和用途控制的农村集体建设用地才能进入市场。

建立统一的城乡建设用地市场，主要是指内部机制和定价原则的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地在一个市场上买卖。

记者：三中全会后，一些地方急于在农村土地制度改革上取得突破。你怎么想呢？

陈旭文：目前，我们不应该误读或误判相关改革安排。我们必须认真学习和充分理解党的十八届三中全会在这方面的要求和安排，不要在不理解的情况下盲目前进。要有序推进改革，不要急于中央统一部署，不要拖延尽快推进，不要匆忙推开试点，不要深入学习后急于求成，不要在法律授权前先行一步。

农村土地制度改革有三条底线不能突破。**，土地所有权不能改变，即归农民集体所有；二是土地用途不能改变，农业用地必须用于农业；第三，无论如何改变，都不能损害农民的基本权益。

记者：农村集体建设用地可以全部入市吗？

陈x文：《决定》是指农村集体建设用地，不是全部农村集体建设用地。所谓“农地入市”或“农村集体土地入市”，是误读和不准确的。“入市”问题看似简单，但有明确的前提和限制。前提条件是只有这部分符合规划和使用控制的土地可以使用，限制条件必须是集体管理建设用地。这是因为农村集体建设用地分为宅基地、公共设施用地和经营性用地三类。也就是说，只有集体建设用地，如过去乡镇企业使用的土地，才能进入城市建设用地市场，在满足规划和使用控制的前提下，享有与国有土地同等的权利。

所以“农地入市”这个问题是有明确前提和限制的，绝不能认为农村土地可以随意使用和买卖。

记者：那么，如何理解建立统一的城乡建设用地市场呢？

陈旭文：土地要素市场不同于其他资源要素市场，不同的是土地使用必须按规划分类管理。农村的农用地、建设用地不能随意变更；城市建设用地也分为商业建设用地、住宅用地、工矿企业用地、公共设施用地等。根据计划，各种土地的价格是不同的。土地种类那么多，不可能在同一个市场交易。建立统一的城乡建设用地市场，主要是指内部机制和定价原则的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地在一个市场上买卖。

记者：推动建立统一的城乡建设用地市场，是否会完善我国现行的征地制度？农民收入会相应增加吗？

陈旭文：以前农民的土地被征用，长期以来有两个问题：一是农民的土地被征用后，土地所有权变成了国家所有；二是集体土地征收对农民的补偿标准相对较低，农民不满意。

那么三中全会《决定》提出的“建立统一的城乡建设用地市场”正好改善了这两个问题。**，在满足规划和使用控制的前提下，农村集体建设用地可以不改变所有权进入城市建设用地市场，这部分土地仍然属于农民集体所有。第二，根据《决定》精神，今后应提高农民征地补偿标准，兼顾国家、集体和农民的利益。根据现行《土地管理法》第四十七条规定，农民集体土地转为城市建设用地后的**高补偿标准不得超过征地前三年平均年产值的30倍。同时，《土地管理法》授权国务院根据经济社会发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，由省级人民政府组织实施。补偿不够的，可以从当地政府取得的土地出让金净收入中提取。现在很多大中城市的补偿标准已经超过30倍。

误读2:

土地承包权可以抵押。

文件解释：

土地承包经营权可以抵押，但作为物权的承包权仍不允许抵押。

记者：土地承包经营权抵押是什么权利？这个权利可以抵押给谁？

陈旭文：三中全会提出，在坚持和完善**严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包土地的占有、使用、收益、转让、抵押和担保权，允许农民投资承包经营权，发展农业产业化，这是对以往规定的突破。

根据现行法律，农民只有承包土地的占有权、使用权和收益权，没有处置权。所以土地承包经营权是不允许抵押和担保的，因为抵押和担保实际上是一种处分权，因为一旦抵押担保到期不能偿还贷款，土地就会变成别人的，成为事实上的农村土地买卖。

但现实中，农民发展现代农业需要资金，商业银行的每笔贷款都要有有效的抵押物，而农民缺乏，贷款困难。所以这次中央把管理权和承包经营权分开，允许抵押担保，但是承包权作为物权仍然不允许抵押。这样既能缓解农民贷款困难，又能控制风险。即使贷款到期不还，农民也只会损失几年的经营收入，不会威胁到他们的承包权。

至于抵押担保的土地谁能接受？这个关系很大。我认为只有合格的银行机构才能做到。我们必须避免普通自然人和普通公司法人这样做，因为这种抵押很容易导致两个问题，一是可能导致高利贷；二是可能导致以抵押担保的名义私下买卖土地。抵押担保什么权利，谁有接管权，要避免什么问题，都需要在接下来的改革设计中认真研究。

记者：鼓励工商资本下乡会造成变相圈地吗？

陈旭文：原法律允许工商企业在农村租赁土地，但也有局限性。**，他们不能改变自己的所有权；第二，它们不能改变用途；第三，他们不能损害农民的权益。而且这一次中共中央三中全会《决定》更明确、更严格地规定了什么样的工商资本可以下乡。首先要适合企业管理。如果农民一个个做起来有难度或者不可能，适合工商企业，可以引进鼓励；其次，企业进来搞现代农业，不是搞房地产，不是搞旅游。

误读3:

宅基地可以自由买卖。

文件解释：

农民只有宅基地使用权，土地属于农民集体所有。

记者：第三次全体会议《决定》

记者：农民住房产权转让可以抵押担保。是否意味着农民可以很容易的马上变现自己的房子？城里人很快就能在农村买房了？

陈Xwen:这个还不会发生。农民住房产权抵押担保转让是一个重大问题，必须认真稳妥推进，并选择部分地方进行试点，探索经验。房贷不还怎么办？房子被拿走了，拆迁了怎么办？转让的范围是什么？等等，这些问题，必须经过试点才能得到答案。需要指出的是，这些试点项目必须按照程序和法律进行授权，必须在规定的范围内进行，不能自行或擅自进行。

记者：房屋产权可以转让，是否意味着农民的宅基地也可以买卖？

陈旭文：宅基地不等于农民的房屋产权，这是一种误解。宅基地是中国特有的概念。简单来说就是“自有土地自用建筑”，即只能由本集体经济组织成员申请自住，不能建造商品房。必须遵循一户一房的原则，宅基地面积由省人民政府规定，大小不一。还有一点必须明确，农民只有宅基地使用权，在宅基地上建造的房屋是农民的私有财产，而土地属于农民集体所有。

宅基地制度的问题相当突出。随着经济和社会的发展，农村人口不断增加，土地指数有限。很多地方已经很多年没有分宅基地了，“一户一房”的承诺很难兑现。此外，由于宅基地的免费使用，有些地方不拆除旧建筑就盖新建筑，建违章房屋。因此，现行宅基地制度亟待改革和完善，需要总结各地经验，逐步推进改革。